生育率持续下降，学前教育将何去何从？丨 智见

1982年底召开的第五届全国人民代表大会第五次会议将计划生育定为基本国策，中国自此开始严格执行计划生育，并以“一孩”作为计划指标。

中国的人口问题，围绕着生育率和实际人口规模及未来的人口危机，以易富贤、梁建章、黄文政等学者为代表，对生育率的下降“吹哨”多年。但这些民间的呼吁并没有得到决策层的回应，2021年的七普数据则确认了人口形势的沉重现实和长期计划生育政策的影响。根据七普数据显示，2020年中国育龄妇女总和生育率为1.3，这一水平已经是联合国报告中通称的“极低生育率”。中国的生育政策也由此从控制生育到全面鼓励生育的急剧转变——“三胎”随之放开，各种促进生育的举措密集出台。

新生人口的快速下降对中国人口结构、经济发展将产生深远的影响，而婴幼产业、学前教育将在未来几年首当其冲遭遇第一波冲击，尤其是学前教育行业经过40年的供给侧扩张后，由于需求端——新生儿的下降，进入收缩期，业界人士对此有迫切的体会，应未雨绸缪，及时调整规划和布局。

一、短缺与普及：40年来中国学前教育发展主线

改革开放40余年发展历程中，解决学前教育短缺和提高普及率是最核心的关键词，衡量学前教育发展最直观的指标即是入园率（普及）和在园人数。

40年的发展虽然曲折反复，但是仍然取得了举世瞩目的成就。尤其是自2010年以来的跨越式发展——历经三个“三年行动计划”、两大“战役”——2010年开始解决入园难，扩充总量和2018年后极速推进的公办占比50%，以及民办的普惠化改造。到2021年，全国学前教育总体上达到88.1%的普及率和87.78%的普惠覆盖率目标。学前教育毛入园率已经超越中高收入国家平均水平，普惠幼儿园的比例也已经超过2018年《中共中央、国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《意见》）界定的80%。

图1：1983-2021年全国学前教育毛入园率

目前88%左右的学前教育毛入园率中，主要是低龄儿童——3岁幼儿的入园率相对低一些，4–5岁儿童的入园率已达90%-95%。所以未来学前儿童毛入园率如果不继续向低龄延伸，毛入园率继续提升的空间极其有限。

表1：各年龄段入园情况

数据来源：历年教育部统计数据。

二、学前教育即将进入后普及时代，规划布局将面临重大调整

（一）短缺-普及-过剩 ：生育率降低背景下的学前教育

经过近十年学前教育加速发展和出生人口快速下降，在新的十年到来之际，学前教育已然到达一个历史拐点，即总供求关系平衡开始逆转，从总量扩张到结构均衡，下一个十年的学前教育发展和布局应充分考虑拐点到来之后的趋势。

1.历史数据：1991-2021年出生人口与学前教育发展情况

新生人口下降在21世纪之初就已经明显，1998年新生儿数量降至2000万以下，之后的20年在1500-2000万间震荡。

表2：1991-2021年出生人口与学前教育发展情况

数据来源：1.出生人口数据：（1）1991-2010年出生人口数据是由出生率*年中总人口计算而得，出生率、年末总人口数据来自国家统计局网站。年中人口为当年年末和上年年末总人口的平均数。（2）2011-2021年出生人口数据来自国家统计局网站。2.学前教育发展情况数据来源于教育部历年发布的《全国教育事业发展统计公报》。

中国政府于2013年放开“单独二孩”，2015年放开“全面二孩”，2016年和2017出现新生人口小高峰，新生儿数量分别为1786万、1723万，“二孩”政策只是短期减缓了下跌趋势，2018年新生儿数量又降至1523万，2019年则下降到1465万，首次降至1500万以下，2021年新生儿数量则进一步降至1062万。

图2：2016-2021年出生人口数

2.未来趋势

未来几年的中国人口发展趋势仍然呈快速下滑趋势。自2017年短暂的“二孩”高峰后，每年以200万的规模减少，新生儿数量呈陡峭下滑趋势，有可能会达到800万左右才能企稳。

“二孩”效应已经在2017年充分释放，2019年新生儿中，二胎比例已经为57%，即使开放“三孩”政策，也无助于扭转快速下滑趋势。

2022年8月1日，国家卫健委党组在《求是》杂志上发表了题为《谱写新时代人口工作新篇章》的文章，明确指出中国当前的人口难题：国内育龄妇女生育意愿走低，“十四五”期间总人口将负增长。这也是以国家卫健委为代表的官方，首次公开承认中国人口负增长阶段的到来，足见未来生育形势之严峻。

表3：2017-2030年中国出生人口预测（万人）

备注：2017-2021年出生人口数来源国家统计局；2022-2030年低、中、高出生人口预测数据来源“育娲人口”研究智库。

3.人口变迁对学前教育的影响分析

综合人口统计数据和学前教育发展数据，学前教育将受到生育率下降的巨大冲击：

第一，2020年由于2016年和2017年两个因“二孩政策”新生儿增加的年份出生的儿童已经在园，达到了在园儿童的历史峰值（4818.26万人），而普及率在当年也达到了85.20%。因此，2020年可能是自中国有幼儿园以来幼儿园在园人数峰值。

第二，在“十四五”期间幼儿园在园人数将逐步下降。2021-2023年，学前教育将迎来总供求平衡的拐点，正式进入后普及时代，学前教育的第四个三年行动计划需将此作为重要的决策变量。

第三，2023年以后，在园儿童的总量规模将进入一个剧烈收缩期。在2023-2025年，即使以90%的普及率估算，在园人数也将下降至3000万左右；在2025-2030年间，即使毛入园率为100%，在园人数也将可能下降至2500万左右，以2021年幼儿园总数29.48万所，在园儿童4805.21万，静态测算，未来十年期间，在园人数对应的园所总数量将在2020年基础上缩减30%~50%。

表4:2017-2030年全国在园人数预测（万人）

第四，据2020年数据，大部分省份公办园已经占到一半的比例情况下，以2025年前后的新生儿规模，不调整生师比，仅凭公办园的学位即可满足全部幼儿入园需求，学前教育总供求关系的逆转，入园儿童下降将导致民办园生存困难。现行的普惠园政策导致的公民办幼儿园之间的巨大的福利差可能将使大部分民办园被挤出。

（二）人口流动趋势与学前教育的空间布局

影响学前教育发展的另一个人口趋势是持续的人口迁移流动。“改革开放以来，中国人口迁移经历了从‘孔雀东南飞’到2010年后的回流中西部，再到近年的粤浙人口再集聚和回流中西部并存。从城市层面看，近年向粤浙集聚的人口主要在大都市圈，而回流中西部的人口也主要是向大城市集聚”。（任泽平、熊柴，2020年）中国已经进入都市圈城市群时代。2019年，义务教育阶段“进城务工人员随迁子女”人数已超过“农村留守儿童”的数量。

图3：33个都市圈近年人口年均净流入情况

资料来源：各地统计局、恒大研究院

伴随着农村人口持续向城市迁移流动，尤其是向大城市和城市群迁移流动，学前教育的空间布局也需要被重点关注。

图4：2015-2020年，城区-镇区-乡村幼儿园数量（所）

2015-2020年，无论是城区、镇区还是乡村，幼儿园数量都在持续、快速增长；但是在园幼儿数量方面，城区、镇区和乡村在园幼儿数却在分化，城区在园幼儿数大幅增加，镇区在园幼儿数只有小幅增加，乡村在园幼儿数下降。

图5：2015-2020年，城区-镇区-乡村幼儿园在园幼儿数（万人）

最后，反映在不同区域每所幼儿园在园幼儿数方面，城区每所幼儿园在园幼儿数基本持平在210人左右；镇区每所幼儿园在园幼儿数小幅下降，从2015年的199人下降到2020年的173人；乡村每所幼儿园在园幼儿数大幅下降，从2015年的160人下降到2020年的115人。

图6：2015-2020年，城区-镇区-乡村平均每所幼儿园在园幼儿数（人）

截至2019年，全国现有9478个乡、251万个自然村，在乡村幼儿园数量不断增长，但是每所幼儿园在园幼儿数却快速下降的情况下，政府需要更加谨慎考虑乡村幼儿园的布局。

2020年4月，国家发展改革委印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》的通知，提出要“督促城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制、推动城区常住人口300万以上城市基本取消重点人群（进城就业生活5年以上和举家迁徙的农业转移人口、在城镇稳定就业生活的新生代农民工、农村学生升学和参军进城的人口）落户限制”。

图7：2019-2020年，全面放开、放宽落户限制（个别超大城市除外）

这些新举措将进一步促进人口流动迁移，也将进一步加速学前儿童从乡村向城市，特别是向城市圈迁移的脚步。学前教育的发展和布局应充分考虑人口在空间结构方面的变化。

三、对策：新趋势下学前教育发展规划、管理的建议

在总供求关系逆转的情况下，学前教育普及率将继续上升，有望达到95%左右的高比例。学前教育发展应该从以短缺和普及为主线转向以解决结构性失衡和重点发展质量的阶段。

2022年4月26日，在教育部新闻发布会上，教育部基础教育司司长吕玉刚回应称，“三孩政策”的落地实施，将使学前教育区域性、结构性资源缺陷面临挑战。教育部将认真做好入园需求预测，积极推动各地根据出生人口的变化，逐年做好学前入学人口的预测。同时，修订完善人口配套学位标准。多渠道扩大普惠性资源，进一步巩固破解“入园难”“入园贵”取得的成果，进一步在提高普惠水平上提供更多学位。

在2010年前后，义务教育已进入到供求关系逆转阶段，这十余年的发展有不少经验和教训值得学前教育反思借鉴。

第一，各个省、市的学前教育管理部门应加强与人口部门的联动，综合审视本地新生人口趋势，结合省际的流入流出，本省内的流动、城乡结构等因素，科学测算供求平衡点，调整学前教育的规划与布局，建立与学前教育后普及时代相适应的管理体制。

今后存在一定的学位缺口的只存在于积极抢人、人口持续流入，且学前教育公共服务能较好地覆盖新增流入人口的地区。

表5：部分地区2017-2021年出生人口（万人）

数据来源：各省市统计局。有些年份未公布出生人口数据，故未填写。

第二，建立农村学前教育发展的弹性机制，在人口下降和农村人口持续流出的形势下，很多农村幼儿园面临着建完即“吃不饱”的状况，既要保证农村学前教育的兜底和扫尾工作，也应因地制宜发展农村学前教育，如山村幼儿园和非正规学前教育，避免向义务教育那样过快地撤并幼儿园，让农村的孩子刚有入园机会又面临入园远、入园贵问题，也应避免资源错配，在农村建设标准幼儿园，甚至豪华、超标、超大幼儿园。

第三，在供求关系逆转的形势下，更有条件也更应该重在提升质量，因势利导，尤其要以“小园小班”、更好的师生比作为新的幼儿园标准和规范，作为改善质量的主要举措，避免像义务教育一样大面积关停学校，出现农村学校寄宿制、大班额、超级学校等问题。

第四，将学前教育向前延伸，可考虑纳入0-3岁早期教育，向托育一体化发展。

2021年7月21日，国家卫生健康委员会人口家庭司司长杨文庄在国新办发布会上介绍，目前我国3岁以下婴幼儿约4200万，其中三分之一有比较强烈的托育服务需求。但调查显示，我国3岁以下婴幼儿入托率仅为5.5%左右，供给和需求缺口还比较大。

2022年8月，国家卫健委印发《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》，提出“发展普惠托育服务体系”“通过中央预算内投资支持和引导，实施公办托育服务能力建设项目和普惠托育服务专项行动，带动地方政府基建投资和社会投资。公办托育机构收费标准由地方政府制定，加强对普惠托育机构收费的监管。拓展社区托育服务功能，完善婴幼儿照护设施等基本公共服务设施。支持有条件的用人单位为职工提供福利性托育服务。加快制定出台家庭托育点管理办法。在满足学前教育普及的基础上，鼓励和支持有条件的幼儿园招收2-3岁幼儿。”

2019年下半年起，广东、山东、贵州、江苏、海南、吉林、甘肃、陕西、湖北、新疆、重庆、内蒙古、河北等地陆续出台各自关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见或征求意见稿，部分地区还对0-3岁托育机构的设置提出了具体的要求。

第五，深化学前教育体制改革，破除学前教育双轨制，落实民办幼儿园作为学前教育事业重要组成部分的地位，避免大规模的民办园倒闭、退出。

学前教育在政府主导下在前一个十年获得了飞速发展，在总结并宣示成就之余，面对新的宏观大变量——人口形势下，更应未雨绸缪，及时调整发展思路和理念，迎接学前教育的下一个十年，构建一个更加均衡、公平、有质量的学前教育体系。

来源：奕阳教育 ，作者：张守礼 冉甜